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王涌  

中国政法民商经济学院商法研究所所长

中国政法大学民商经济学院 商法研究所 所长

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环保公益诉讼之殇  

2013-07-08 15:01:01|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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环保公益诉讼之殇

在立法中,环保公益诉讼有两种命运:一是成为花瓶,装点立法者的开明,此外百无一用;二是成为利刃,作为NGO组织手中的武器和杠杆,制衡政府和企业,有效地遏制环境污染。

NGO组织和社会舆论长期呼唤公益诉讼,曙光终于在20128月《民事诉讼法》修订中出现。公益诉讼写入修订后的《民事诉讼法》,55规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼虽然其中“法律规定的机关和有关组织”如同谜语,语焉不详,有待《环境保护法》修订进一步规定,但是,立法者的开明姿势让人充满希望,许多NGO组织跃跃欲试,准备迎接新的时代。

最近,谜底终于揭开了。626日,全国人大法律委向十二届全国人大常委会第三次会议正式提交《环保法修正案(草案)》第二稿,第48条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可向法院提起诉讼。”中华环保联合会成为唯一可提起公益诉讼的组织,其他NGO组织被宣布出局。

以前,虽无明文规定,但通过法律解释,民间NGO组织提起公益诉讼,还有一些模糊的法律空间和可能性,例如自然之友2011年提请的云南铬渣污染公益诉讼获成功立案,成为民间首例环保公益诉讼案例。现在,有了明文规定,但对于民间NGO的公益诉讼的诉权,却不是明文的确认,而是明文的剥夺,民间NGO从希望的曙光顿时陷入绝望的黑夜。

这是一套令人眼花缭乱的立法组合拳,背后是立法者的“面子和里子”的哲学。立法者通过《民事诉讼法》修订,写入公益诉讼,赢得了面子,却又通过《环境保护法》的修订,又拿回了里子,两部法律的修订默契配合,天衣无缝。

对于NGO组织公益诉讼,是彻底的放开?还是严格控制?一直存有争议,各国立法模式也不尽相同。美国采取自由主义的态度,联邦的主要的环境保护法都包含公民诉讼条款,授予NGO普遍的原告资格。德国采取严格主义的态度,仅符合条件的并经法律授权的NGO组织有公益诉讼的原告资格。

有人说中国在学德国,其实大相径庭。德国虽有严格规定,但没有独家授权,而是提出了原告资格标准,包括组织的资金来源、成员的人数以及团体设立的目的等。若按德国的标准,中国的许多NGO组织都符合公益诉讼原告资格标准,而非中华环保联合会一家。

中国的立法模式独树一帜,是“开化与迂腐”的奇特结合,一方面,它重视国际惯例,与时俱进,引入先进名词,另一方面,它立足中国国情,在核心问题上,清醒冷静,护守陈规。它即要面子,也要里子;既立开明之牌坊,也守维稳之底线。在许多问题上,中国的立法就不是一种真诚的立法,是立法者与民情诉求之间的游戏。立法者不是民意的表达者,而是民意的博弈者,所以,要么逗你玩,要么躲猫猫,手法层出不穷。

环保公益诉讼不是一件装饰品,它具有独特的制度功能。在环境污染事件中,由于政府的渎职、受害人的分散、甚至直接利害关系人的缺失,需要公益诉讼代表人民主张权益。在现代国家,NGO及其公益诉讼已经成为保护环境的重要制衡力量。但是,中国《环境保护法》如此修订,这将不是公益诉讼在中国的萌芽,而是它的葬礼。公益诉讼将无法发挥真正的应有的制衡作用。 

美国有150万个NGO,其中主要致力环境保护事业的NGO占较大比例,每个NGO提起一起公益诉讼,就形成一股巨大的社会力量。而中国只此一家,从中华环保联合会的历史业绩来看,2009年至今,共提起14起环境公益诉讼,每年寥寥几起,今后也不过尔尔,对于中国环境的整体恶化,何用之有?况且,中华环保联合会是一个官办协会,并不具有实质上的独立性,它与政府权力网络有千丝万缕的关联,无法承担重任。

当然,一切也在意料之中,因为公益诉讼制度在中国的建立本来就具有根本性的障碍。

首先,中国政府对于非政府组织一向警惕,担忧公民社会的形成,冲击现行统治秩序,所以,在NGO的设立上,就设置种种关卡,遏制其成长。如果建立公益诉讼制度,为NGO打开一扇门,铺平一条路,让其进入制度内,挑战各级政府,无疑引狼入室。

其次,中国的环境保护与政府的GDP战略的冲突逐渐恶化,政府规划的重大项目的上马多以牺牲环境为代价,招致民众反抗。目前,环境污染引发的大规模群体事件已经成为继征地拆迁之后,又一个的社会不稳定的源头。地方政府的一般处理方法是,动用维稳机制,实施强压,如果当地民风强悍,战斗失败,政府则易地再战,直至项目落地。处理的方式本质上不是法治原则,而是丛林原则。所以,在地方政府的眼中,如果建立公益诉讼制度,装模作样搞法治,公益诉讼就会成为一根“搅屎棍”,不仅无益于问题的解决,而且乱中添乱。地方法院受制于地方政府,决定公益诉讼胜败的也是丛林原则,而不是法治原则,又何必节外生枝。

但是,当前中国的环境恶化触目惊心,需要公益诉讼,而且公益诉讼的诉求主要不应是普通的侵权损害赔偿,而应是对于破坏环境的重大项目说“不”,直接推翻立项。例如,不久前震惊全国的云南抚仙湖事件。否则,政府给草民几碇银子,就打发了事了,而推翻立项则是要了命的,是治本之策。

在美国,一些重要的NGO环保公益诉讼判例,诉讼的请求都是要求政府撤销影响环境的大型建设项目,例如塞尔拉俱乐部诉莫顿案,诉请是撤销国家森林署关于批准在内华达山脉修建大型滑雪场的决定;保护哈德逊优美环境协会请求撤销联邦电力委员会颁发给联合爱迪生电力公司建造水电站的工程许可证案;再如,根据联邦议会批准的在小田纳西河上投资1亿多美元的大坝工程,在公益诉讼中,为保护濒危物种蜗牛鱼而被判令停工废弃。

这些极具杀伤力的诉讼都不是民事诉讼法上的公益诉讼,而是行政诉讼法上的公益诉讼。目前,中国的《行政诉讼法》的大修还未开始,这为我们残存了一丝希望。

希望立法机构内,有几位懂法律、有担当的、敢拍板的领导,他们才是中国立法事业的福音和国宝,否则,媒体、学者、NGO乃至民众喊破嗓子,也没有用。

——载《新世纪》周刊201378日第26期法眼

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